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在西方自由民主国家中，法律的实质正义（内容公正），即拉丁语中的iustum，受到了宪政体制的保证。

辛亥革命结束了帝制，因而不仅是近代中国也是两千年中国划时代的拐点，是有伟大历史意义的断裂。对孙中山早先提出并为同盟会定为革命纲领、旨在解决贫苦农民基本生存问题的平均地权，临时政府则不能接受。

君主贵族之压制，一变而为资本家之压制。梁启超视民权（人权）可以包容绅权（甚至君权），混淆了两种不同范畴的权利概念，甚至将相互抵触的权利柔和在一起，学理上的确显得扞格难通。后来的大革命时期乡村社会矛盾的爆发以打倒土豪劣绅为目标而展开，并非只是政党政治动员的结果。胡适等自由主义者则力主尽快实行宪政民主，奉劝中心实力派把无实力的人民当天子，保障人民的自由，培养民权的基础。1864年，丁韪良主译《万国律例》，以权利译right,现代意义上的权利概念从此进入中国人的话语，随之而来的便是人权。

当然，言论思想是一回事，如何付诸实践是另一回事。关于人权，陈独秀说得最清楚。[10]有深圳、天津、郑州、安徽、山西、广州、上海、青岛、江西、新疆、云南、四川、海南、宁夏、广西、汕头、乌鲁木齐、石家庄、南昌、陕西、武汉、苏州、济南、西安、洛阳、甘肃、黑龙江、邯郸、江苏、西宁、湖南、辽宁、成都、贵阳、珠海、浙江、广西、河北、厦门。

[15]实务界较早使用裁量基准一词的，有《深圳市公安局治安分局关于办理治安案件的自由裁量基准制度》。根据该规定，原国务院法制局具体负责法规、规章的备案审查和管理工作，并负责对法规、规章的合法性、一致性以及规范性进行审查。在中央，国务院至少已有6个部门，[9]在地方，至少己有40个省、市级人民政府[10]出台了规范性文件制定程序的规则(5)建立和完善规范性文件的定期清理制度，解决规范之间的矛盾和冲突。

随着经济、社会条件的进一步改变，受到该意识形态熏陶的人们，感受到民主、法治对维护和促进自己权益重要性的人们，将会日益增多。该要求虽未明确提及行政裁量基准概念，而是用了行政裁量标准概念，但很快，实务界和学界都认同、使用基准一词指称行政机关自行制定的指导执法人员实施裁量的准则。

今后很长一段时期内，这种农村向城市的人口迁移不可避免，预计30年后，中国农村将只有4亿人口。新中国几代领导人，从毛泽东到邓小平再到江泽民、胡锦涛，经历了韦伯所谓的魅力型统治（charismatic authority）的衰退。法院在上述情形中的创制角色毕竟是有限的。2004年的《纲要》把备案审查制扩大至所有的规范性文件。

于是，立法、司法通常被寄予厚望。在国务院的推动下，许多国务院部门[13]和至少30个省、市级人民政府[14]都先后制定有关规范性文件的备案审查办法。或许，可以作为行政自我规制全面铺开之开端的标志性事件，当属国务院于1999年发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（以下简称《决定》）。1999年，依法治国、建设社会主义法治国家写入宪法，国务院连续出台《决定》、《纲要》、《意见》，都体现了这一点。

在国家立法机关创设的行政法制度框架之下，尤其是依据现行的《行政诉讼法》，法院的功能是对行政机关所作具体行政行为进行司法审查。[20]参见邢世伟：《中国农村人口30年后将减至4亿》，载2010年2月24日《新京报》。

外部规制行政法治的目标，就是要让公共行政的权力，如匀速行进的火车，在一个基本划定的轨道上运行。否则，行政自我规制的终点很有可能是随处可见的玻璃天花板—无形的却真真实实的障碍。

四、结论：重要的但有限由于存在上述动力，行政自我规制看起来在推动我国行政法治的进程中扮演了重要的角色。而进一步的、更为细致的程序规范，则是由《行政法规制定程序条例》（2001年）、《规章制定程序条例》（2001年）提供的，这两份法律文件的生产者就是国务院。这些转变会使越来越多的人期盼并接受超越地方习惯、风俗的普遍规则。备案监督机构要定期向社会公布通过备案审查的规章和规范性文件目录。行政的自我规制，一直是非常重要的、不容忽视的推动行政法治之力量。关于学术界的文献，例见朱芒：日本《行政程序法》中的裁量基准制度，载《华东政法学院学报》2006年第1期。

王天华：裁量标准基本理论问题刍议，载《浙江学刊》2006年第6期。由于普遍抽象的原则和规则所具有的稳定性、可预期性，划定公共行政轨道的任务，就交付给了它们。

[10]有深圳、天津、郑州、安徽、山西、广州、上海、青岛、江西、新疆、云南、四川、海南、宁夏、广西、汕头、乌鲁木齐、石家庄、南昌、陕西、武汉、苏州、济南、西安、洛阳、甘肃、黑龙江、邯郸、江苏、西宁、湖南、辽宁、成都、贵阳、珠海、浙江、广西、河北、厦门。因此，行政自我规制对我国行政法治的贡献，应当用系统的、谨慎的眼光予以观察、评析和承认。

1978年12月，邓小平就指出：为了保障人民民主，必须加强法制。See Xixin Wang, Rule of Rules: An Inquiry into Administrative Rules in China's Rule of Law Context, in THE RULE OF LAW: PERSPECTIVES FROM THE PACIFIC RIM 71-89 (Mansfield Center for Pacific Affairs ed.,Washington DC: 2000)。

我国现在仍然处于从农村走向城市的过程之中。外部规制及其效力实现的环境之变革，不单是不可或缺，而且是更为重要。2010年的《意见》则指出：对公民、法人和其他组织提出的审查建议，要按照有关规定认真研究办理。[11]例如，《国土资源管理规范性文件合法性审查办法》、《长沙市规范性文件合法性审查申请办理工作规定》、《惠州市政府部门规范性文件合法性审查制度》、河北省《省政府部门规范性文件合法性审查暂行规定》、《浙江省国土资源管理规范性文件合法性审查办法》、《河北省劳动和社会保障厅规范性文件合法性审查和备案办法（暂行）》。

[12]该制度的实际运作，已经演化为建议＋自我纠错的模式。注释:[1]关于立法者对行政裁量控制的松弛，可参见王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社1995年版，第118页。

此后，国务院于2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》），于2008年发布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，于2010年再次发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《意见》）。2．民主、法治意识形态与现实需求。

但是，按照全国人大常委会的立法规划，即便是乐观估计，该法的修改在2013年之前才能完成。在此，选择三个事例予以说明。

其中，大部分都会涉及个体的权利或义务，因此，有必要对其加以规制。正因为如此，在立法者、司法者能力不足的地方，行政系统内部也需要加强自我规制，通过一系列规则的建立，以保证行政依规则办事，而不是完全依领导人意志办事。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。而且，在不断面向现代化任务，引导中国从农业社会向工业社会、从农村向城市迈进的过程中，执政者不可能回归到传统型统治（traditional authority）。

这些政策性文件，虽然不是具有正式法律效力的行政法规，但是，因其发自科层制体系的最高权威，也就产生了非常重大的约束力量，促使区县以上各级政府按照这些文件的要求，进行了一系列的行政法制度之创新。《纲要》和《意见》的指示，不具有司法上的直接实施效力，但事实上发挥着重要的影响力。

[16]三、行政自我规制的发展动力外部规制的不足，当然是行政自我规制生成的重要原因之一。尽管这些立法的起草，往往始于行政机关的相关部门或法制部门，难免行政机关的意志掺杂其内，但是，它们毕竟是以国家立法机关的名义发布，经历了国家立法机关的审议，体现了行政系统之外的立法者对公共行政的规制构想。

媒体的自由空间有可能会受到限制，地方政府的许多违法问题不见得都会被报道。我国的行政合法性（legitimacy）是建立在民主基础上的。